部委博弈 财税改革涉“深水”

政府与企业、中央与地方之间的税得分配矛盾，将是财税改革难以回避的棘手问题。财政部在此次改革中不要说有绝对主导权，连主导权都都未必有。

时代周报记者 傅明 发自北京

全面深化改革的“重头戏”——财税改革终于启动。在日前举行的2014夏季达沃斯论坛上，国务院总理李克强透露今年后四个月，将重点推动三大改革，其中“深化财税改革、推进预算管理制度改革”，被放在了首要位置。

结合财政部近期的大规模人事调整动作，舆论开始相信财政部将是此次财税体制改革的绝对主导。但财政部一内部人士对时代周报记者却表示备感压力，财政部在此次改革中不要说有绝对主导权，连主导权都未必有。“改革的总体方案和思路由国务院制定，财政部只是执行单位之一；而与平级部门中国人民银行（央行）等部际间的矛盾尚难分难解，再加上与地方政府之间税收利得方面的多少之争等纠葛，注定财政部在这场财税改革中矛盾重重。”

国库管理权之争

矛盾并非一朝形成。有财权的部委间的矛盾至少存在了十几年，每次参加相关的联席会议，必会争执不休。财政部通常主张分权，央行等部委则主张合权。财政部建议在现有分工下，继续细化分出类似金融国资委类的职能部门；央行则因权力过于分散，在很多政策和业务执行过程当中碰壁而渴望合并。

多年来财政部与央行争执不下的另一个焦点，是国库的管理权。之前由于金融管制、权责分明，无论中央还是地方的国库，都必须在央行指定授权下才能开立户头，央行很容易拿到汇总结果。进入市场化经济后，随着央行被分权和金融管制放开的双重作用，指定国库的开户权慢慢被含混，在商业银行的竞争下，央行及其各级分、支行也难以实现对各级国库的监管。“更何谈经理权。”一位央行内部人士对时代周报记者表示。

财政部也无法完全掌握相关的数据。由于失去了财政部门与央行间的互相监管约束，“擅自挪用公款、用款项目与拨款申请时的项目不一致的现象开始滋生。” 据一位资本运作人士向时代周报记者透露，2006年以前我国多数高端资本运作项目，几乎都是通过拿到县市一级财政局管控的国库款项充当原始资本实现的。

这类基层财政局的局长或主管人，通过打“白条”的方式将资金调出，对某些风险高的投机项目进行投资。赚了就收回本金，再分出一小部分收益给供职的政府，运气好还会因此获好考评而升官；运气差赔了，就想法克扣以后年度的上级拨款及隐瞒地方收入。

据上述资本运作人士透露，曾请他代为运作资金的众多此类官员中，仅有两人因未平衡好团队内部关系，遭到举报而最终落马入狱。一位律师称，这就是典型的法律责任界定模糊，刑罚后果过轻造成的后果。

更多接近立法修订层面的人士对时代周报记者则表示，这是传统思维模式及现代理念冲突后，在现阶段缺失有效约束的情况下造成的恶果。不过财政部有关人士认为，上述情况不能归罪于央地国库属权分工，当初这样设计的初衷，除了平衡央地财政矛盾外，更主要的还是限制央行的权势过大。

发债权集中的风险

在《预算法》修订后，财政部可能会左右为难—不允许地方发债得罪地方，允许发债又得承担地方违约风险。

已获得全国人大通过的《预算法》修订稿显示，“将第二十七条改为第三十四条，修改为：中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理。

修订稿还将第二十八条改为第三十五条，修改为：经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度；国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”修订稿说。

一位接近改革制度发布层面的人士表示，修订后的《预算法》释放的信号是，中央将约束地方债发行，中央与地方共担地方债风险。中央希望通过这项法律的完善，解决现有地方债频繁违约失信的问题。

但多年来的经验表明，并非中央的指令对于任何一个地方政府都行之有效。很多地方政府依仗地方某些优势，对中央部委专业性或宏观统筹性极强的指导早已不胜其烦。“有令不行”—这是近十几年来央地间的常态—财政部人士如是说法，亦得到多部委公职人员认同。

“由于难以掌握准确的数据，未来财政部负责解决地方债，等于捡了个烫手的山芋。”上述财政部人士对时代周报记者表示。

税改新矛盾必升级

政府与企业、中央与地方之间的税得分配矛盾，将是财税改革难以回避的棘手问题。

税收方面，国家以减税为目的的“营改增”，最终实施的结果可能使很多企业税赋增加。一位注册税务师向时代周报记者表示，“营改增”后，真正得到实际减税利好的，只有年销售额低于50万元的小规模销售企业，税率从6%下调至3%；一旦年销售额超过50万元，就会被取消小规模纳税人资格，自动被税务系统纳入17%的征管范围。

更多的企业面临税赋增加的问题。比如，国家一度提倡过的、包括著作权转让和知识产权服务在内的文化产业，税赋已由原来缴营业税3%上调为6%；与技术有关的研发及技术服务、信息服务类的税赋也由原来的5% 上调至6%；最为新兴的物流产业及其相关的交通运输业更是重灾区，税赋已从原来的3%上调到11%。

“这是改革中不得不付出的牺牲。”一位政策执行方面的官员对时代周报记者表示。而上述注册税务师提醒说，这必然带来政企间的矛盾。这一改革的背后，也隐藏着中央和地方未来在税收利得分配方面的矛盾。

新一轮的财税改革更是把消费税的增加征收，作为国地税未合并以前，央地财政重新分配的筹码。此前，已有经济学家建议我国的消费税应该从2010年占GDP比重的1.7%，提高到2.26%。国泰君安首席宏观经济研究员任泽平博士认为，通过调整消费税的开征范围，可弥补地方财政缺口甚至可达1万亿。

“营业税和增值税这样的流转税种，只要发生资金流转就必须征收，而消费税却非如此。”上述注册税务师认为，消费税绝对不可以广泛滥征，比如人们日常必需消费品就不应在消费税的征收范围，否则将严重影响民生。如能尽快实现国税和地税的合并，并最终实现机构精减，将是解决这些问题的最佳办法。

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