[时代议题] “专车”争议

2014年10月开始，全国陆续有城市开始对“专车”发出查处令，这一轮行动于1月6日的北京“严查”达到高潮。截至目前，已有至少12个主要城市公开“严查”专车。

由专车手机应用服务这一场技术革命推动的城市交通变革，一度让舆论希望可以改变常年受到诟病的出租车服务，倒逼出租车行业变革。甚至在交通系统，专车一开始都被认为是“好事”，希望它能对城市交通起到积极作用。

约租车的普及过程，与它跟现有政策法规的摩擦相伴进行。如果说中国城市交通正经历着一场大的变革：信息技术让市民出行变得更便利，那么管理部门的政策取向，将决定这场变革的发生速度和影响范围。

技术“杀死”传统出租车

时周特约评论员 余岭

在眼下这场热热闹闹的出租车、“专车”之争中，首先要纠正在媒体广泛流传的一个谬误，各级交通主管部门其实并未叫停“专车”服务。交通运输部的表态是：“专车”服务应根据城市发展定位与实际需求，与公共交通、出租汽车等传统客运行业错位服务；各类“专车”软件公司应当遵循运输市场规则，禁止私家车接入平台参与经营。各地方政府交管部门反对、严查的也是打车软件运营中的私家车，即所谓的“黑车”。如果打车软件提供服务的是正规租车公司有运营资质的“专车”，则不属非法营运，交管部门不能罚款查扣。

各家平台公司也大都宣称，自己已与有资质的租车公司、劳务公司签约，并未触碰政策红线。若真如此，则打车软件的创新，无非是更有效地调动了现有的合法运营的专车资源，既不违法，也没有对现有的出租车公司和出租车司机们形成太大的冲击。不过，问题就在于，打车平台上确实有很多车都是没有运营资质的蓝牌私家车—从我们的日常使用体验来看，可能大部分都是私家车，尽管这暂时还得不到统计数据的支持。

事实上，目前在美国提供租车及司机服务的市场已经三分天下，即出租车（taxi）、豪华出租车（limousine）以及按需服务专车（On-demand cars，ODCs）。所谓的按需专车，其实就是瞄准私家车和兼职司机的。以旧金山为例，2012年的出租车、豪华出租车的营业额分别在3.8亿美元、1亿美元左右，到2013年两者都分别有所下降，而优步（Uber）、Lyft、Sidecar等创新平台提供的ODC营业额则从3000万美元左右猛增到1.4亿美元左右。

所以在中国，争论的核心其实应该是：私家车能否登陆“优步”、滴滴等平台，成为日常交通服务的提供者？换言之，私家车能不能当出租车？

这才是互联网技术创新的厉害之处，它深刻动摇了受到政府规制的传统出租车行业的生存根基。这也是这一行业的利益相关者们如临大敌的根本原因。那么，传统出租车该不该死亡？我们有必要回顾一下那些似是而非的争论。

管制到处有，这里特别严

对出租车行业的管制，并非中国特色。出租车的“份子钱”、司机的低收入，也是大部分国家的普遍现象。

自上世纪70年代末、80年代初在新自由主义影响之下，“放松管制”（deregulation）浪潮使得受到政府管制（规制）的各个领域都受到了强大的冲击。出租车行业虽然也不能幸免，但却犹如最为顽固的堡垒，至今在绝大多数国家都依然受到管制。管制的内容主要是出租车的数量和经营出租车的资格、价格和接客方式。

以美国纽约为例，1930年前后的大萧条时期，纽约市出租车总数曾经多达3万辆，结果“车比打车的人还多”，车辆状况和司机收入都很糟糕。该市遂于1937年建立出租车的牌照管理系统，限定全市的出租车总量为1.69万辆。目前全市登记的黄色出租车（yellow cab）有1.3万辆。出租车司机在美国也是个苦差事。按照2009年伊利诺伊州立大学一份对芝加哥出租车行业的研究报告《开向贫穷》（Driven Into Poverty），接受调查的出租车司机平均每小时收入为4.38美元，而在2008年美国的最低工资标准为6.55美元。因此，这一行业基本上是由外来的移民在做，尤其是来自印度、巴基斯坦等中亚地区以及中南美洲的移民。

不少国家、地区的出租车市场并非完全由出租车公司垄断。纽约市的黄色出租车最早大多数是个体经营，1937年受到政府管制后，很多出租车牌才被一些公司收购。如今，纽约市规定一定数量的黄色出租车必须归个体户，剩下的70%左右由329家领有执照的公司经营，平均每家公司不到30辆车。一张牌照要花费80万美元左右。没有自己牌照的司机，只有成为出租车公司的雇员，每个月都得缴一笔可观的“份子钱”。

但在中国，出租车市场受到了更加严格的管控，基本上没有个体经营的司机能够拿到牌照。以北京为例，出租车公司基本都是各区县国资委成立的，各公司出租车数量不多而且增长缓慢，最大的银建集团是石景山国资委下属企业，2013年出租车不到2.4万辆，每年仅增百余辆。在严格的进入门槛限制下，出租车公司对出租车市场是垄断的。在这一制度安排下，牌照和份子钱都被政府和国有企业独占。并且，与国外的牌照公开转让不同的是，我国的出租车牌照的发放和转让几乎是一个“黑箱”。

出租车行业的规制之争

政府管制之下，出租车行业中的司机超长时间工作、收入偏低、服务水平差以及高峰时段打车难等问题，几乎成为标配。那么，我们为什么还需要一个受到管制的出租车市场呢？

在对政府规制的研究中，出租车行业从来就是一个充满争议的典型案例。日本规制经济学家植草益认为：所谓规制，是指在那些存在天然垄断、信息偏差的产业，为防止资源配置的非效益化，确保利用者的公平权益，政府依据法律赋予的权限，运用认可等手段对企业的进入、退出、价格、服务质量、投资、财务、会计等行为进行必要的规定与限制。

学者陈明艺指出，根据出租车服务的技术特征，可把出租车服务市场分为巡游类、站点候车类和电话叫车类三种不同的市场。由于站点候车类服务的服务地点相对固定，而电话预约类服务需求可以提前确定，为消费者提供了搜寻信息或者讨价还价的机会，因此关于价格管制的争论主要集中在巡游类市场。

支持管制的观点主要包括：其一，出租车市场的信息不对称，需求缺乏弹性。有学者指出，巡游类出租车市场提供的是“过程服务”，消费者无法在固定地点购买出租车服务，致使他们没有机会比较不同出租车的服务质量；出租车市场缺乏降价的压力，致使市场价格竞争失灵，供给价格水平居高不下。据此，有必要实施价格管制以确定有效的出租车载客水平和供给数量。其二，出租车市场的自由进入和退出有可能导致出租车供给出现较大幅度的波动。尤其是在高失业时期，大量的新进入者会导致出租车供给超过经济繁荣时期，进而造成供求失衡，此类周期性波动会损害那些长期提供出租车服务的司机之利益。其中的例证就是前述美国的大萧条时期。最后一个理由更加流行，那就是，出租车市场是公共交通的补充，带有公共服务的性质，涉及大众利益和安全，因此需要政府介入进行管制。

上世纪70年代以来，新自由主义的市场经济理论促使政府解除对交通领域许多行业的规制。新自由主义的经济学家认为，政府的介入扭曲了市场竞争，阻碍了市场在提高生产率和管理效率、降低消费者支付的价格等方面的作用。其中，斯蒂格勒(Stigler)提出了著名的“俘获理论”，指出了政府规制的“无效性”。在他看来，政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘虏；而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏。

但是，现实并没有那么简单。有研究发现，在放松或解除规制后，并未出现市场扩大、价格下降、回应时间缩短的预期效果。因此，在上世纪80年代中期至90年代初期，美国一些解除出租车市场规制的城市又陆续重新实施规制，如西雅图、凤凰城和圣地亚哥等城市，其主要措施是限制进入和设定价格上限。此后，欧洲各国及澳大利亚也采取了逐步调整规制政策的做法，始终没有完全解除对出租车市场的规制。

更多的按需经济服务

互联网技术尤其是移动终端应用的飞速发展，宣告了出租车管制的几大理由都不复存在了。对传统出租车而言，不只是打破垄断这么简单，其死亡或许只是时间问题。

作为这个行业的颠覆者，优步公司于2009年成立于洛杉矶，目前其业务范围已经覆盖53个国家，2014年销售额已突破10亿美元，公司估值高达400亿美元。它最重要的理念就是将计算技术与自由职业者（freelancer）相结合，因此社会也能从中受益。为当代社会中“有钱却没时间的人”和“有时间却没钱的人”的相互交易搭建移动平台，充分利用社会中的闲置资源。按需经济（on-demand economy）一方面为消费者提供更多的选择，另一方面人们只要愿意随时可以工作。

受到优步的启发，更多的按需经济的服务公司应运而生，覆盖各行各业。比如，Handy按需提供家政服务，SpoonRocket则提供餐饮的送货上门，Instacart帮客户采购食品并速递到家，Medicast的签约医生能在两小时内上门服务，等等。

随着快速应答、安全便捷的按需经济的发展，包括出租车在内的传统服务业必然被重构。在管制出租车的几个主要理由方面，包括优步在内的手机应用都有颠覆性的创新。在安全性上，实行司机和乘客的实名制，服务的供求双方都能看到对方的基本信息。而且，司机必须通过严格的审核，接受包括犯罪记录、驾驶违章记录等在内的背景调查，并与软件平台公司、租车公司、劳务公司签订四方合同。在服务过程中，通过GPS实时监控车辆行驶状况，发生事故时可以迅速定位、应对。甚至一旦发生物品遗失，也可以第一时间联系到司机本人。另外，还建立了比较完善的保险赔付体系，可以覆盖可能发现的损失。

在信息不对称和服务的可选择性上，这些手机应用提供了不同车型、不同价位供乘客选择。并且，与传统出租车服务不同的是，由乘客来对司机进行评价。司机的星级直接决定了他的职业前景。至于竞争过度、供给过量的问题，很大程度上更像是杞人忧天，因为，手机应用调动的是闲置资源，只有在发生需求的情况下，司机和车辆才会响应。在高峰时段，更是能发挥其优势，尽可能使每一辆车都不是单人出行，从而减少拥堵。这样看来，牌照控制、价格控制等管制措施，已无继续存在的必要。

因此，优步、滴滴等公司提供的服务与传统的“黑车”有本质区别。更重要的是，这代表了未来服务业的发展方向。若政府还是将其视同于“黑车”一并打击，无疑是自欺欺人。

作者为资深媒体人



【另一面】

优步的海外遭遇

时代周报记者 吴筱羽 实习生 张珂

专车服务软件的问世，使司机和客户双方都能得利，但其对传统出租车公司市场份额的触动、对出租车配额和牌照数量监管模式的冲击，促使专车合法性问题被提上日程。

专车服务是舶来品，类似的问题亦非中国独有，自从其诞生以来，争议就以不同的形式在世界各地频频出现，并演进于专车服务国际化的商业探索中。

打车应用鼻祖优步（Uber）在国际化的进程中，遇到了各种政策规制、利益本土化、服务本土化和差异化方面的难题。在美国本土，优步自2011年以来接到了来自加利福尼亚州、华盛顿特区、马萨诸塞州、弗吉尼亚州等地政府部门停止营运的要求，并在伊利诺伊州遭到了出租车公司的起诉。虽然不少地方又撤销了禁令，给予其合法地位和足够大的经营空间，不过，是否合法之问仍萦绕在优步的全球拓展脚步中。

在海外，优步在德国、荷兰、挪威、比利时、加拿大、巴西、泰国、哥伦比亚等地都遇到行政牌照壁垒问题，但这并没有减少优步海外商业领域的营收。然而在西班牙，优步被控使用无商业牌照车辆、无牌载客和缺少商业载客保险三项违法行为，2014年底，优步在西班牙马德里商务法庭判决后宣布暂停营运。2014年12月，韩国检方则控告优步联合创始人兼首席执行官特拉维斯·卡兰尼克非法运营出租车，使其可能面临2年的监禁和千万韩元的罚款。

而在台湾，优步也遇到了因为未按“公路法”要求登记商业客运用车，被行政部门罚款，乃至被勒令下架移动运营产品。其扣款交易的海外化也被台湾交通主管部门认为“业者不用扣税，严重破坏市场秩序”。类似的财税问题在比利时的优步运营中也出现。

在安全问题上，优步被认为在保障消费者权益问题上措施不够充分，置信度不够高。优步只要求上传个人身份信息后立定协议，这一程序在加州被认为无力避免从业人员冒用他人身份信息。而新西兰计程车协会则认为，优步的出现减弱了该协会为改善出租车从业者安全境况而努力的意义。在印度德里，优步在一宗优步司机强奸案阴影下被勒令停止运行。前不久，优步一名高管跟踪BuzzFeed女记者的风波更激起了一些人士对其信息安全的忧虑。

在价格管理方面，优步在巴黎被禁止以单位里程计价，英国伦敦也重申了只有一家叫Black Cub的公司拥有对打表计程器的排他使用权。由于用手机代替里程计价器涉嫌侵权，新西兰奥克兰警方也多次对优步司机进行警告。

在越南，优步终于等来了相对幸运的待遇。据BBC的消息，优步于2014年底在越南被赋予合法地位，不过在此之前，胡志明市政府已经向公众推广一款名为“Livetaix”的本土专车服务软件。另外，越南的智能手机普及程度不广，可能才是专车服务在越南遇到的最大挑战。

尽管各国政府对优步都莫衷一是，但优步的国际化并未偃旗息鼓。2014年12月初，Uber完成了12亿美元的新一轮融资，估值达400亿美元，百度更随后以6亿美元的投资跻身优步的投资者行列。特列维斯·卡兰尼克在其博客中透露，最新一轮的投资将促进优步以亚洲地区为重点扩展业务。

主流知识界和传媒界对以优步为典型的专车服务更多保持着审慎的肯定。台湾师范大学管理学院院长陈敦基教授认为体制化的出租车行业和专车服务“不是毫无交集的平行线”，政府和专车运营商应该确立一种“松开法规适度引导和主动接受政府介入领导”的互动关系，政府应创造条件放开专车业务，同时专车服务提供商应主动接受经营地位和行为合法化。

英国《经济学人》杂志在1月3日刊登文章提出，以优步为代表的“需求经济”催生庞大的自由职业者队伍，重塑企业边界和职能，缩小交易成本，但同时削弱了相关行业的就业稳定性，对庞大的风险厌恶型劳动人群造成了绑架，使得传统的劳动权益保障政策效力降低，因而未来的市场竞争必然提高对个体适应风险、自我管理能力的要求。从另一角度看，此篇文章也暗示，在这一背景下的政府规制难题，本质上是在网络服务业催生的效率和生存就业的风险度之间如何进行权变这一新问题。