[时代议题] 再论新加坡模式：法治 责任感 与民共享

将“新加坡模式”纳入到中国的改革话语谱系中全方位思考，就不仅是历史的总结，更是对未来的探索。

【按】在比较政治学看来，现代政制形成的原动力基本上以三种形式呈现：自生自发、顶层设计和外来强力介入。英美作为原生现代政制国家，其政体之发育就体现出强烈的自生自发之特点。二战后日本的转型则更多依赖顶层设计和外力强力介入两者的合力。而对新加坡来说，在东南亚特殊地缘政治纷争环境下，基于自我保存的深思熟虑，主要选择了以英美为学习样板的西方治理道路。新加坡成功的原因之一，就在于它承继了西方的法治主义传统。

向新加坡学习，是中国改革开放在上世纪八九十年代起步阶段美好的回忆。将“新加坡模式”纳入到中国的改革话语谱系中全方位思考，就不仅是历史的总结，更是对未来的探索。

 
“新加坡模式”对中国意味着什么

时代周报评论员 沈阳

“新加坡的社会秩序算是好的，他们管得严，我们应当借鉴他们的经验，而且比他们管得更好。”苏州工业园区几乎所有展览馆，只要我们一进去，就能看到邓小平的这句话。

李光耀在其《李光耀回忆录》指出：“我给苏州工业园区的建设成绩打70分，这是个相当高的分数。那里风景宜人，总体规划给人一种很新加坡式的印象。不过，它要达到新加坡已取得的成就，还需要很长的一段时间，当中有许多细节是他们需要时间去理解，并加以实现的。”

李光耀进一步回忆，“我们当初以为会讲华语，有相同的文化就行了，我们忽略了几个非常重要的点。一个就是双方工作方式的差异，新加坡注入了大量的西方规制，他们的工作方式却是中式的，而且能随意变动，不像我们在详细制定规则后就会遵守这些规则，以便将这些制度在另一个地方复制”。

英国司法文明影响下的新加坡模式

大陆法系（罗马法系）和普通法系（英美法系或海洋法系）是全世界最主要的法律体系。因为制度的路径依赖，几乎所有曾被英国殖民的地区都实行普通法系。新加坡也不例外。

因此，即便李光耀鼓吹国家主义性的“亚洲价值观”，“新加坡模式”的西方要素仍不可忽视。“外儒内法”一说，只是看到了新加坡国家精神的表象。新加坡的政体本身是典范的西方议会民主政体形式。对反对者的某些做法，与其说是新加坡制度的结果，更多是立法初期国家领导人强悍的个人魅力缺乏集体制衡的结果（多少与个人崇拜有关系）。

以法治为导向的威权体制长久运行之后，个人魅力会消逝，只要不被大规模的“寻租”所腐蚀，不受不可控制的政治过分冲击，一个国家优良的法治性“路径依赖”就能水到渠成。

从历史上来看，英美原生现代政制的发育证明：一个成功的国家，必须有建立于一系列共同体基础上的公共精神；法律人共同体、市场共同体、思想学术共同体等社会组织的发育必不可少。而对新加坡来说，在坚持“深思熟虑”的“顶层设计”方面，李光耀夫妇的法律人身份大大强化了新加坡立国中“法律人共同体”的基础性作用。

李光耀对“西方规制”的这种欣赏不仅与新加坡的历史相关，也与其个人特殊的经历有关系。在伦敦经济学院学习三个月后，转到剑桥大学攻读法律的李光耀，于1949年毕业（获得“双重第一荣誉学位”），第二年6月在伦敦获得执业律师资格。当年9月，李光耀与其在莱佛士书院的同学柯玉芝结婚（柯玉芝是一位颇有名望的律师）。由此来看，李光耀所组成的家庭，可谓是“法律人之家”。不要小看这份经历。当李光耀能“一言九鼎”时，西方文明中的理性精神和法治精神，融入了新加坡的国家精神，成为新加坡模式的灵魂。

这样，至少在司法文明和政治运行方面，与一些国家的共和式威权（区别于共和式宪政政体）相比，新加坡选择的是法治式威权。单纯从国民生产总值等经济指标和官民守法程度等法治指标来看，新加坡模式的确是成功的。

新加坡经济发展大致可以分为两个阶段。第一个阶段是初始阶段，以城市规划和分区开发为主。1961年，政府创建了裕廊工业区（面积70平方公里，包含了全球跨国公司和本地的高技术制造业公司）。根据地理位置的不同，东北部被列为新兴工业和无污染工业区；沿海西南部、裕廊岛和毛广岛等为港口和重工业区；中部地区为轻工业和一般工业区。苏州工业园区，就是根据新加坡工业园区的模式而进行“分区”建设的。分区开发，有赖于法治型政府的强有力规划；若缺乏法治型政府，必然走向失败。第二阶段为亚洲金融危机之后的重整和升级阶段。1997年受到亚洲金融危机冲击。2001年受全球经济放缓影响，经济负增长为-2%。为刺激经济发展，政府提出“打造新的新加坡”，成立经济重组委员会，全面检讨本国的经济发展政策，积极与世界主要国家签署自由贸易协定，努力向知识经济转型。

法治对新加坡稳定和经济腾飞的作用是基础性的、灵魂性的。独立于马来西亚之后，新加坡内部面临着复杂的民族宗教矛盾（例如在华族和马来族之间）。而冷战时期各种意识形态的进入容易导致一个国家内部的政治冲突。东南亚很多国家，就陷入其中不能自拔。而在新加坡，强有力的法治，极大地遏制了这些冲突。另一方面，在外向型经济和世界金融中心城市的塑造中，新加坡高层以其西方法治主义的思路对执政党新加坡人民行动党“全面从严治党”，形成了一个分工合作有条不紊的文官制度和精英运行体系。其“全面依法治国”，产业转型强而有力，城市规划井然有序、有令必行。

从“反应式理政”走向现代法治社会

如今，当记者采访园区一些参与重大决策的退休官员时，他们会痛心疾首地说，要不是当初规划的绿地如今被开发商造了别墅，园区可以更美丽。城市规划的朝令夕改，类似事件，在新加坡就很难出现；即便苏州园区的城市品质仍然远远好于国内一些沿海开放城市。

李光耀认为，中国改革以及与新加坡合作，是1978年之后中国高层（包括邓小平在内的历届国家领导人）所深思熟虑的，是危机之后的“当机立断”。因此，作为一名优秀的立法者和领导人，李光耀努力在细节上理解中国的行为规则和内心世界。李光耀不断提醒西方世界，要理解中国国家领导人所面临的各种压力和无奈，以及中国现实选择的审慎。

这种理解，多少是双方合作迄今而没有被西方世界所流行的意识形态所打断的基础。

不过，在与中国的合作中，李光耀最头痛的就是这种“反应性理政”风格。李光耀在其“回忆录”里指出，2000多名“到新加坡接受培训的也不是园区最高负责人，它的最高管理层人员并没过来。当他们的下属向他们介绍一些新事物时，如果最高管理层认为这将干扰他们，就会放缓实行或加以否决”。地方领导人的一些好恶，有时是在法治之外的。

中国改革开放之后，由于旧体制向新体制的转型不能一步到位，“改革”常常采取类似“经济特区”这样的试验方法。在诸多行业，常常是两套机制并存；中国改革界将其称为“改革双轨制”。

试验田方法论和双轨制方法论，深刻地反映了中国式“反应性理政”之风格（概念由北京大学社会学系张静教授提出)。反应性理政的特点是，只要在大的原则上不出现超出体制承受力的错误，依据在党政系统的特定人脉和影响力，地方官员可以有一些相对比较大的自主裁量权；不过，这种裁量权不是由法治所赋予的。我们常说的“上有政策，下有对策”就是如此。另一方面，在成文规定之外，存在大量的非正式机制，例如潜规则。改革过程中的“良性违法”和“选择性执法”，如此等等，都是“反应性理政”的表现。

不能简单否定“反应性理政”。倘若上级出台一些不适应地方情况的政策，更下级的官员可以以合理的方式抵消上面来的影响。尤其是在大的探索层面，旧体制明显显出了其不适应性，国家立法仍然处于滞后局面，于是利用一些非常规手段来规避风险。长久以往，非常规手段常规化，争论减少后，国家再立法予以合法化。这种“思想解放”，就不是思想大辩论的功劳，而是“润物静无声”的利益格局变迁之结果。

为了解决改革过程中出现的一些问题，中共十八届四中全会指出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。这种精神若能落实，中国改革开放过程中的“反应性理政”的负面倾向就会大大得到遏制，法治的因素就会大大增强。

目前，关于新加坡模式的争论，既有价值观方面的争论，也有可行性的批评。新加坡只是一个“城邦”（683平方公里），且不说中国的实际政体和新加坡很不一样，不仅中国有远比新加坡复杂的地缘政治格局，在民族、宗教、政治意识形态等一系列问题上的挑战也远比新加坡复杂。在诸如此类的危机应对之中，中国需要确认其原则性，又要体现其灵活性。

此外，中国是超大型国家，几十个省级行政区，更远非新加坡所能比。中国的区域治理和平衡发展，中东西部地区的“共同富裕”，“新加坡模式”显然不能提供经验。历史证明，一个国家的现代化建设及其后续转型，除了国家强有力的顶层设计，不能缺乏社会组织的充分发育和地方自治因素的大规模的成长。

——另一面——

中新合作：李光耀为何青睐苏州？

温铁军

成功进入工业化的国家，其路径往往具有不可复制性。对于大多数发展中国家为何徘徊在工业化的门外，一些经济学家指出，现代化所需的资本原始积累的基本要素在本质上是相斥的，这既是工业社会的本质矛盾，也是发展中国家难以进入工业化的原因。

新加坡的优良商业信用能够成功地“嫁接”到苏州工业园区，与苏州也属于“强政府”具有本质相关。

新加坡是一个辖域不到700平方公里的小国，国家元首可以直接深入每一个选民片区，因此国家治理的“强政府”色彩可以相对均匀地渗透到每一地理空间、每一社会领域和每一经济行业。但中国则截然不同。在中国，正式的行政级别分为中央、省、地区、市、县、乡，乡以下还要考虑行政村与自然村……因此，研究中国政府的行为特征至少要先分成中央和地方两个层次；就时间来说，也要至少分成改革开放前的国家工业化和其后至今仍在演化中的地方工业化两个阶段。

就中央来说，中国能在1970年代中后期完成国家层面的工业化资本原始积累，成为迄今人口过亿的原住民大国中唯一进入工业化的国家，表明在国家工业化阶段的政府客观上是具有较强的“强政府”色彩的。1978年改革之后，确切地说是1984年中央和地方财政分灶吃饭之后，中国各区域的发展出现严重分化，其中，长三角一带的苏南、浙北，都属于典型的强政府经济；它与农村集体经济为主的工业化相辅相成，一直延续到1990年代中期。

不论学者对某些地方经验如何作出倾向性判断，人们看得到的基本经验很清楚——已经支付过信用建设成本、积累了比较高的政治信用、并形成了一定管理规范的“强政府”，不会把自己的制度结构降低到跟“弱资本”的“灰色治理”结合上。同理，西方的“强资本”由于血腥的原始积累过程在早期殖民化过程中早就已经完成，形成了规范程度较高的运营模式，也是既不愿意与中小资本进行结盟和合作，也很难与习惯性腐败寻租的不透明的“弱政府”进行交易。

本来，进入新加坡总理李光耀备选方案之中的既有胶东半岛也有苏南地区，两地都以“强政府”著称。李光耀从一开始就明确提出，广东和福建的就不要考虑了。—表面上看，是广东人和福建人与新加坡华人有着盘根错节的血脉关系，在熟人网络中难以进行规范的政府治理和商业管理；这两个沿海开放地区的实体经济因为大多与东南亚一带的华人中小资本结合密切，这里的政府反倒难以为面积和规模上与新加坡裕廊工业园相当的合作项目提供良好的治理环境。

可见，只有选择强地方政府来合作，不可预见的外部性成本才最低。

20年之后，我们看到，苏州工业园区由于本土“强政府”加外来“强资本”的两强结合，不仅产业层次一直相对较高，政府的统筹治理能力在资源配置中也一直处于不可忽视的重要地位，从而避免了一般地区，尤其是以“弱政府+弱资本”起步的地区通常会出现的路径依赖困境。

20年之后，我们还看到，一些具有强资本特点的跨国公司相继将研发部门落户苏州工业园区；与此同时，园区也通过各种制度创新和产业引导，使得园区在2009年全球金融危机之后迅速回升，在长三角诸经济开发区中形成具有独特竞争力的园区特色。

回望历史，我们或可形成如下比较有一般意义的经验归纳：

无论以何种本源于西方的主义作为本国意识形态，世界上任何处于工业化过程中的发展中国家的政府在资本要素极度稀缺（而非一般经济学作为立论前提的要素相对稀缺性）条件下，都是“亲资本”的；区别仅在于各国政府由于自己的基础和能力不同，能与之结合的资本类型也不同，遂使各国的工业化道路形成了不同的路径和结果。

诚然，如果在这个资本全球化大潮之下认真归纳客观经验，则会发现其具有普遍意义的恰恰是造成第三世界局部冲突迭起的内在规律：大多数发展中国家的外国规模投资企业，都会建立在开发区这种政治经济“飞地”中，盖因大资本很难与当地的“灰色的经济生态和社会生态”融合共生，而只能以物理空间割据的形式，既占有东道主的各种资源形成超额制度收益，又以其强势话语促使东道国激进改制。

若然，中国官方或有实力的私人资本投资人在对外推介苏州园区、贯彻中国的产业资本“走出去”战略时，应该会懂得对东道国及其具体投资地点的选择及配套的软实力综合构建。

（作者系中国人民大学教授，以上内容节选自《再读苏南—苏州工业园区二十年发展述要》，本书即将由苏州大学出版社出版，作者系课题组首席专家。）

——人物——

“强人政治”的终结与“新加坡模式”的未来

刘剑

李光耀担任了31年的新加坡总理（1959-1990年），又在内阁担任了21年的国务资政而后成为“内阁资政”（1991-2011年）。李光耀把自己的执政风格总结为“我们来决定什么是对的，别理会民众的看法”。区别于一般强人，李光耀能够把世界观和政策转换成一套制度，建立执政党的建设、反腐制度。

李光耀深刻认识到政府行为与经济增长之间的依存关系。他强调精英治国，主张“公共服务，不论是政治领袖或是公务员，都必须由最好的人来担任。即他们必须具备最好的素质：廉洁的作风、献身的精神、领导国家的能力、良好的人际关系和办事的能力。这是新加坡成功的秘诀”。

李光耀大力提倡“亚洲价值观”和儒家伦理。2000年以来，他发现儒家文化在信息时代和网络社会的不适应，又主张在坚持儒家价值观合理内核的同时不断改进、创新儒家价值观。“我们必须做的，就是加强这些强调五伦—君臣有义、父子有亲、夫妇有别、长幼有序、朋友有信—的东方价值观。但是，我们也必须给予这些价值观一种现代化的表达方式。”

李光耀是一个不拘泥于任何理论教条、讲求实用理性的政治家。他说，“我的人生不是依靠某种哲学或某些理论指导的。我把事情办好，让别人从我的成功之道中总结理论或原则，我不会搞理论。”“我未接受柏拉图、亚里士多德、苏格拉底等人的指导，我只对在现实中行得通的事情感兴趣。”“你可以说这是务实或实际，但它行得通。对于任何理论或建议，我只问同一件事，就是行不行得通？”

李光耀主张让普通民众真正享受到发展成果。李光耀欣赏民主社会主义思想。然而，新加坡贫穷的经济和福利国家破坏个人责任感和独立意识的弊端，让李光耀选择了实用主义的福利政策：“我们不搞施舍”，不设“免费的午餐”；在不损害效率的前提下最大限度地维护社会的公平，使人们能够“病有所医”、“老有所依”、“居有其屋”。

李光耀还能够熟练运用中国传统法家的政治手腕，把马基雅维利的权力观应用于自己的政治实践。李光耀毫不忌讳地承认自己是马基雅维利的崇拜者。他说，“在受人爱戴和令人畏惧这两者之间，我始终认为马基雅维利的思想是对的。如果谁都不怕你，那就毫无意义了”。在“法律”框架内强硬打压反对党也是李光耀的一贯作风。

李光耀只承认民主作为政府和平更替的工具意义，有意忽略民主在现代政治中的价值内涵。他主张：“政体的制定必须根据一个国家的风俗习惯，并符合其人民的特性。就像穿鞋子一样，穿得越久，就越觉得合适。”新加坡政治的一个重要特征是用经济和社会治理绩效来为民做主，再加上有限度的政治开放让民做主。

在2011年国会大选中，人民行动党的得票率仅为60.14%，这是新加坡自开国以来历次大选的最低点。原因是李光耀警告选民：如果他们投票支持反对党，他们将“后悔5年”。这迫使李显龙和其言论划清界线。5月14日，李光耀和吴作栋不得不宣布退出内阁。这次大选是新加坡历史的重要分水岭，标志着新加坡告别了“强人政治”，正式进入了一个新时代。新加坡已完成代际更替，年轻一代成为中流砥柱。

李光耀曾指出：“世界在变，我们也在变化，同时又保持自己的特色。”“新加坡模式”无本质可言，但有持续调整以适应国际形势变化的能力。这种与时俱进的变化能力可以让新加坡不仅长期保有“善政”，更能长久保持“善治”。

（作者系中山大学政治学博士）

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