肖滨：寻求更优的国家治理

2015-05-19 03:44:16

来源: 时代周报

时代周报特约记者高扬发自广州

在《历史的终结及最后之人》出版之后，福山对民主的再思考经过了漫长而曲折的过程，在新著《政治秩序与政治衰败》中，福山指出，制度要素的发展顺序至关重要，在国家能力不足、法治尚未完善的条件下，民主可能非但不能解决问题，反而会成为问题本身。而如美国这样的成熟民主国家也可能发生逆转，发生所谓的“政治衰败”。这些观点对正处于深化改革时期、追求国家治理体系与治理能力现代化的中国来说，无疑有着重要意义。

就如何理解福山观点的变化，如何理解“国家治理体系和治理能力现代化”等问题，本报专访了著名政治学者、博士生导师、中山大学政治与公共事务管理学院院长肖滨。

国家治理能力处于基础性地位

时代周报：在《历史的终结及最后之人》之后的几部著作里，福山对民主的看法有比较大的调整，更加强调国家能力的概念，你如何评价福山近年来观点的变化？

肖滨：福山的观点前后仍是比较一致的，在苏东剧变之后，他其实已经敏锐地意识到国家能力的问题，在《国家建构：21世纪的国家治理与世界秩序》这本小书里他已经特别强调这个问题。如果说福山的观点确实有些调整，这实际上也是目睹世界政治变化所产生的观点，也就是强调民主之外，国家的法治、治理能力具有更基础性的意义。这跟晚近以来国际政治学界对民主的研究是相关的，就是亨廷顿所称的民主化的第三波浪潮的后期，这波浪潮开始于1974年的葡萄牙，到了80年代末90年代初的时候，国际政治学界就已经意识到民主的两种顺序的问题：一种就是先有强大的国家建设，法治也好、国家能力也好，都要有坚实的基础，选举民主才能进来，这叫做正向民主。另一种就是国家能力比较孱弱、法治基础也很薄弱，特别是后来一些拉美国家，这个时候选举民主猛烈袭来，可能就会让选举民主效果不彰，学界把它称为反向民主。要在民主跟治理之间取得一个平衡的话，国家能力的建设确实处在一个基础性的位置，从这个角度来看，福山的观点不是孤立的，而是对第三波浪潮进行反思的一个结果。

时代周报：福山说，治理能力对发展和秩序十分重要，并将治理能力视为民主之外的另一个变量，抛开政体，我们如何理解“治理能力”的概念？

肖滨：不管福山也好，还是其他学者也好，都注意到一个政治秩序建构的顺序问题，哪个更具有优先性、基础性？这一拨学者对第三波的反思就是国家的治理能力可能具有更优先性、基础性的位置，民主的到来不能够越过国家能力的建设。国家能力的定义有很多种，但是我想一个国家征税的能力、对资源的控制能力、对基层的渗透能力都是基本的国家能力，也就是对一个国家的强制力。

法治建设关键在于对法律的敬畏

时代周报：中国的飞速崛起也很受福山的关注，你认为中国发展模式目前面临的最大挑战是什么？

肖滨：前两年关于中国模式的问题也有很多的讨论，中国这30多年来的发展是见证了这种模式的优势的，这种优势至少表现在三个方面：一方面是国家的宏观把控跟市场竞争机制的组合，改革开放以来国家的全能主义有所收缩，但并不是一个守夜人国家，一个既有限又积极作为的国家跟市场机制的组合，这是第一个优势。第二个优势就是统一而富有权威的中央政府与分权而竞争的地方政府的组合，中央的总体把控能力一直是很强的，政治集权，但是在行政上分权，同时因为增长的锦标赛，各个省份之间拼命地竞争，这就形成一个有趣的组合，也是一个蛮大的优势，这30多年来对央地关系的处理还是比较巧妙的。第三个优势就是执政党一方面坚持对对国家的领导，但另一方面党也不是没有调适的，比如说放弃阶级斗争，对政治精英的筛选、储备，所以适应能力很强，学习能力很强，这也是优势所在。边缘一直在调适，但是核心是不变的，这中间还有一个保护带，这就更为复杂了，这里就不讨论了。

那么挑战是什么呢？我认为最简单的一点就是市场的逻辑跟政府对权力的掌控还是有非常大的紧张性，在行政层面上讲是这样，在法治层面上也一样，市场经济是要求法治的，而目前的政治体系离这一要求还有差距。这个紧张性在政治上还是比较深层的，新一代领导人对此的战略就是依法治国，使国家治理在法律框架下进行，进一步重塑法律的权威，这个布局还是清晰的。其次就是对效率、增长的看重客观上造成公平、平等问题，趋向公平意味着对利益结构的调整，所以也不是一个短期问题。另外目前的增长方式对资源的耗费、环境的破坏也是重要方面。

时代周报：怎么理解法治建设与中国传统价值观的关系？

肖滨：一般来说中国的传统文化是不太支持法治建设的，中国的传统价值更偏好人治，比如说修身、德性、领袖的权威等，但我觉得也不是那么简单，中国传统文化里是有些有助于法治建设的东西，不是没有。如果我们把法治理解为规则的运行，其实中国的传统里还是非常讲规则的，也有很多有利于法治建设的资源，比如“信”，古代的商人之间对契约有着很好的理解，甚至不一定要用法律来约束。当然它不像西方文明或欧洲文明那样，对法治的支持非常直接和正面。比如《旧约》里，有问题神就与人立约，为什么翻译成一个“约”字，就是这个意思。中国传统里就没有这种资源，学者不要那么简单地去找，这个是可以挖出来的，那个也是可以挖出来的。即便有，也应该经过创造性地转化，使其跟现代的法治价值能够结合。

法治要作为一个高楼大山立起来，仍需要两个条件：一个是外在的强制，触犯了法律就要受到惩罚，但更重要的仍是人们内心对法律的敬畏、认同，以及对相互之间遵守法律的信任，假如合约的双方都怕对方不守法，最后就可能导致撕毁合约，大家都不守法，这也可以看出诚信对法治的作用。

时代周报：法治建设，地方政府的空间在哪里？

肖滨：地方政府，尤其是省级政府和特区，是有一定立法权的，在不违背上一级法律的条件下，是有一定空间的，包括政府条例也是有一定空间的。其次，现在国家也在改革地方司法机构，对地方法院和检察院相对于地方政府的独立性、自主性是有好处的。另外地方政府会比中央政府遇到更多的实践中冒出来的问题，换句话说地方政府面临更大的立法压力，有理由回应实践中的法治需求，在这一点上地方政府比中央有优势。同时，地方的空间面积比较小，立法所面临的也不是非常全面性的问题，复杂程度不会那么高。

广东不领跑，吸引力就会下降

时代周报：行政体系改革的困难在哪里？为什么广东的行政服务比其他地方好一点？

肖滨：行政改革的着眼点就是行政审批制度改革，它的困难是要约束行政权力的扩张，必定会涉及部门的利益，部门的权力、资源都会减少，所以说焦点还是在这个地方，也就是部门的权威优势问题。

广东的行政服务、公共服务之所以比其他地方好一点；一方面是因为广东的市场经济程度比较高，市场对政府的压力比较大，那么多企业家在这里，像深圳，有那么多创业者和优秀的企业家，他们对政府的服务是有要求的，你要是服务不好我就把总部搬走，你玩不玩？对不对？第二个是来自社会跟民众的压力，因为广东一方面社会组织很活跃，另一方面广东的公民权利意识相对比较觉醒，公民的维权行为也比较主动，这迫使政府提供更好的服务。我举个最简单的例子，以前办港澳证很麻烦，现在的流程就简单很多，在办证大厅一刷身份证，填张表就可以了。第三个层面，就是广东一直不断地在进行行政权力的限定，汪洋时期就在推广东的行政审批制度改革，他跟朱小丹联名向时任温家宝总理、李克强副总理写信，要求中央配合支持广东的行政审批改革，广东省政府有一个团，专门去中南海一个部一个部对着谈，教育厅跟教育部谈，广东省发改委跟国家发改委，你能把哪些权力下放下来，因为你下放下来我才能进行改革。当然舆论环境也很重要，广东的舆论环境是比较宽松的，批评的声音也很大。所以广东的行政服务比其他地方要做得好一点。

时代周报：在中国，繁荣社会组织的关键是什么？如何理解社会组织与商业发展的关系？

肖滨：社会组织繁荣的关键还是在政府，第一，政府要树立法治的意识，服从宪法，尊重公民的结社权。第二，繁荣社会组织对政府也是有一定好处的，有助于社会的活力。关键还是在于政府怎么利用手中的权力，怎么处理跟社会的关系。社会组织与商业发展并不矛盾，关键是对边界的界定，它们各有各的运行规律，通过逐步发展，包括政府的引导和规范，让它们有各自的运行轨道，这样也有利于各自的发展。

时代周报：在全面深化改革时期，广东如何继续发挥其借鉴作用？

肖滨：习近平主席对广东提出了“三个定位，两个率先”的要求，广东要成为发展“中国特色社会主义”的排头兵、深化改革开放的先行地、探索科学发展的实验区，如果说真的像定位的这样，广东模式对全国还是有吸引力的。关键是在新的形势下，中央不希望你抢跑，因为中央现在重视顶层设计，在这个条件下，广东能不能持续领跑？这个艺术很微妙，你可能没抢跑，但是不能不领跑。广东应该发挥它的优势，比如说现在强调创新，广东在创新上是有经验的，目前深圳做得不错，但是广东整体呢？如果你在新一轮改革的时代不能领跑，那你对全国的吸引力就会下降。

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